폐기물관리법자문사례 2 : 개발제한구역 내 폐기물재활용업 허가 관련

 

폐기물관리법자문사례 2 : 개발제한구역 내 폐기물재활용업 허가 관련

 

 

날 짜 : 2014. . 수 신 : (주)○○○○ 참 조 : ○○○ 제 목 : 폐기물재활용업 허가신청 관련 검토의견

 

 

1. 귀사의 무궁한 발전을 기원합니다.

 

2. 귀사의 「폐기물재활용업 허가신청 관련 자문 의뢰」에 대하여 검토의견을 첨부와 같이 송부하오니 업무에 참조하시고, 의문이 있으시면 연락주시기 바랍니다.

 

 

첨부 : 검토의견서 1부.

 

 

검 토 의 견 서

1. 기초 사실

 

(가) 폐기물재활용시설 설치

 

귀사는 ○○시 관내에서 발생하는 하수처리오니를 건조한 후 연료탄을 제조하는 것을 사업(이하 “본 사업”이라고 합니다)목적으로 하는 법인입니다. 귀사는 위와 같은 내용의 폐기물재활용업을 운영하기 위하여, ○○도 ○○시 ○○동 일원에 폐기물처리시설, 폐수배출시설, 대기배출시설, 소음·진동배출시설을 각 설치하고 20○○. ○. ○○.과 같은 달 ○○.경 신고를 경료한 바 있습니다.

 

 

(나) 도시계획시설사업 실시계획 인가 및 고시

 

귀사는 위 (가)항과 같은 폐기물재활용 시설을 바탕으로 본 사업에 필요한 하수슬러지 건조 및 신재생에너지 제조시설(이하 ‘제조시설’이라 합니다)의 구축을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 합니다)에 따라 ○○시에 도시계획시설사업 실시계획을 신청하였고, 그에 근거하여 ○○시장은 20○○. ○. ○○.『도시계획시설(하수도 : 공공하수처리시설) 실시계획』을 인가하고 고시하였습니다.

 

 

(다) 유기성 슬러지 에너지화 사업 계약 체결

 

귀사는 본 사업을 위하여 20○○. ○. ○○. ○○시와 폐기물재활용시설 설치 및 유지·관리 운영에 관한 계약을 체결한 바 있습니다. 본 계약의 주요내용은 다음과 같습니다.

 

 

1) 사업의 목적 및 개요

 

본 계약은 ○○시에서 발생하는 슬러지 처리를 위하여 귀사가 ○○시 ○○사업소 사업장 내에 슬러지 처리설비를 설치한 후 운영하는 것을 목적으로 합니다. 이를 위해 귀사는 8시간 실가동 기준 ○○톤을 처리할 수 있는 유기성 슬러지 건조 및 신재생에너지 제조설비를 제작·설치한 후 동 시설을 관리운영 하되, ○○시로부터 슬러지 처리비용을 지급받아 시설위탁운영비로 집행할 수 있도록 하고 있습니다.

 

 

2) 귀사의 권리

 

이에 따라 귀사는 ① 사업시설 및 부대사업 등의 사용 및 수익 ② 사업시설의 유지관리 및 운영 ③ 위탁운영비의 청구와 수령 ④ 신재생에너지 제조 및 판매사업을 할 수 있는 권리를 부여 받았습니다.

 

 

3) 제작 및 설치

 

본 계약의 목적 달성을 위해 ○○시는 귀사에게 시설부지를 제공하고 귀사는 사업시설 설치비용 전액을 투자하여 제조시설을 설치해야 합니다.

 

 

4) 소유권의 귀속 및 관리운영

 

본 계약 상 제조시설의 소유권은 준공과 동시에 귀사에 귀속하고 계약기간 만료 후 원상회복을 원칙으로 하나 ○○시가 원할 경우 무상양여 할 수 있습니다. 귀사의 관리운영권은 준공 후 운영개시일로부터 10년이며 추가로 10년간 연장하도록 되어 있습니다. 이처럼 귀사의 부담으로 제조시설을 제작·설치하고 일정기간 관리운영한 후 지방자치단체에 양여하는 것이므로 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 ‘민간투자법’이라 합니다) 제4조 제3호에 따른 소위 BOT[Built Operate Transfer] 방식의 민간투자와 대단히 유사합니다.

 

 

5) 부대사업의 시행

 

귀사는 사업지역 외부의 하수슬러지를 이용하여 신재생에너지를 제조할 수 있고, 시설처리 용량에 여유가 있을 경우 ○○시의 동의를 얻어 하수슬러지 이외의 유기성폐기물을 처리하여 신재생에너지를 제조할 수도 있습니다. 본 계약상의 하수슬러지 처리뿐만 아니라 이러한 부대사업의 시행을 위해서는 폐기물재활용업허가를 득하는 것이 필수적입니다.

 

 

(라) 폐기물재활용업 허가신청 및 취하

 

귀사는 본 사업의 본격 추진을 위하여 폐기물관리법에 따라 ○○시에 폐기물재활용업 허가를 신청하였으나, 개발제한구역에 소재한 본 사업 도시계획시설에서 폐기물재활용업을 영위할 수 있는지 여부가 불분명하다는 관계공무원의 조언에 따라 일단 허가 신청을 자진 취하하고 당 법인에 법률검토를 의뢰하게 되었습니다.

 

 

 

2. 본 사업의 법률적 분석 및 검토

 

(가) 본 사업 제조시설 소재지의 법령상 규제내용 : 개발제한구역

 

본 사업 제조시설 소재지인 ○○시 ○○동 일원은 「국토계획법」제38조 및 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 합니다) 제3조에 따라 ‘개발제한구역’으로 지정된 지역입니다. 동 법령에 따라 지정된 개발제한구역 내에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토계획법」제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없습니다.

 

다만, 예외적인 경우 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 건축물 건축 등의 행위를 할 수 있습니다. 즉, ① 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설 ② 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 필수시설 ③ 개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설 ④ 국방·군사시설 및 교정시설 ⑤ 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설로서 「개발제한구역법 시행령」 별표 1.에 따라 개별적으로 규정된 시설의 경우에는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 건축 등의 행위를 할 수 있습니다.

 

귀사가 궁극적으로 추구하고자 하는 바는, 공공하수처리시설에서 배출되는 폐기물로서의 하수처리오니를 건조 및 연료제조 방식으로 재활용하는 것입니다. 따라서 개발행위가 원칙적으로 금지되는 개발제한구역 내에서 예외적으로 개발행위를 추진하기 위해서는, 귀사의 경우 위 별표 1. 제3호 아목의 ‘폐기물처리시설’로 허가 받아서 추진하는 것이 합당할 것입니다. 이 때 폐기물처리시설은 도시·군계획시설로 설치하여야 하는 제한이 있습니다.

 

 

(나) 실제 추진된 사업의 적용법규

 

그런데, 아쉽게도 본 사업은 ○○시 도시계획사업으로 추진되면서도 「개발제한구역법 시행령」별표 1. 제3호 아목의 폐기물처리시설이 아니라, 제2호 사목의 ‘수도 및 하수도’시설, 구체적으로는 ‘공공하수처리시설’에 해당되는 것으로 추진되었습니다. 이렇게 될 경우 폐기물재활용업 허가를 하는데 있어 문제가 발생합니다. 왜냐하면, ‘공공하수처리시설’을 아무런 보충설명 없이 ‘폐기물처리시설’로 보기는 쉽지 않기 때문입니다.

 

 

(다) 폐기물처리시설 설치신고 등의 절차적 흠

 

기초 사실 (가)항에서 본 바와 같은 폐기물처리시설 설치신고 등도 엄밀히 말하면 절차상 흠이 있는 것입니다. 앞에서 살펴본 바와 같이 폐기물처리시설의 설치는 「개발제한구역법」에 따라 지자체장의 허가를 받아야 하는 사항이기 때문입니다.

 

 

(라) 소결

 

결국, 「개발제한구역법 시행령」별표 1. 제3호 아목의 폐기물처리시설이 도시계획시설로 인가되어 본 사업이 추진되었어야 함에도 불구하고 별표 1. 제2호 사목의 수도 및 하수도 시설이 도시계획시설로 인가되어 본 사업이 추진됨으로써, 「폐기물관리법」상의 폐기물재활용업 허가절차를 진행하는데 있어 문제가 발생한 것입니다. 신고 된 폐기물처리시설은 관계법령에 따라 허가를 받은 시설이 아니고, 관계법령에 따라 허가 받은 ‘수도 및 하수도’는 폐기물처리시설이 아니기 때문입니다.

 

 

 

3. 본 사안의 문제해결 방안

 

 

(가) 도시계획시설 적용근거의 실질적 해석

 

 

본 사업을 위해 ○○시가 인가하여 고시한 “○○시 고시 제20○○-○○호 고시”에 의하면 전문(前文)에는 비록 “공공하수처리시설”이라고 표현하고 있으나, 본문(本文) 제2조 사업의 명칭에서는 “하수처리장 하수슬러지 건조 및 신재생에너지 제조시설 설치공사”라고 기재하고 있습니다. 공공하수처리시설이란 하수를 처리하여 하천·바다 그 밖의 공유수면에 방류하기 위하여 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 처리시설과 이를 보완하는 시설로서, 침전·분해 등의 방법으로 유해물질을 제거하거나 저감시킨다는 측면에서 폐기물관리법 상의 폐기물처리시설과 그 본질에서 유사합니다. 또한 사업의 명칭에서 보듯 본 사업의 실질이 ‘하수슬러지 건조 및 신재생에너지 제조시설 설치공사’로서 전형적인 폐기물처리(재활용)시설로 볼 수 있으므로, 고시의 형식적 문언에 구애될 것이 아니라 사업의 실질적 측면을 따져 절차를 진행하는 것이 행정의 합목적성에도 부합된다고 할 것입니다. 즉, 본 사업의 외관형식은 공공하수처리시설의 설치이나 그 실질은 폐기물처리시설의 설치라고 보아야 할 것입니다. 이렇게 본다면 귀사가 신청한 폐기물재활용업 허가 여부의 판단에 있어서도 큰 문제될 것이 없다고 사료됩니다.

 

 

(나) 도시계획시설 실시계획 인가내용의 변경

 

기존 도시계획시설 실시계획으로 인가된 내용을 관련법규에 맞게 변경하는 방법이 있습니다. 앞서 본 바와 같이 현재 「개발제한구역법 시행령」 별표 1. 제2호 사목의 하수도 : 공공하수처리시설로 인가된 것을 위 별표 1. 제3호 아목의 폐기물처리시설로 변경인가 받는 것입니다. 이렇게 될 경우 관계행정청으로서는 폐기물재활용업 허가 여부를 판단함에 있어 큰 애로사항은 없을 것으로 사료됩니다.

 

 

 

4. 결론

 

 

이상에서 살펴본 바와 같이 귀사의 사업 추진에 있어 관련법규를 착오 적용한 것으로 보이는 바, 관련행정청과 협의하여 본 사업의 내용을 변경하거나 실질에 맞게 해석하는 방법으로 추진하시기 바랍니다.