생활폐기물 수집운반 입찰의 이행실적 평가논란

생활폐기물 수집운반 입찰의 이행실적 평가

 

 

※ 생활폐기물 수집운반 용역사업 입찰에서 적격심사 항목 중 이행실적의 평가대상이 생활폐기물 수집운반 실적인 경우, 사업장폐기물 수집운반 실적을 어떻게 생활폐기물과 구분하여 배제시켜야 하는가에 대한 검토사례이다. 영업구역을 벗어 난 수집운반 실적을 평가대상에 포함시킬 수 있는지 여부에 대한 의견도 포함되어 있다.

 

1. 기초사실

 

(가) A사의 법적 지위

 

A사는 생활·건설폐기물의 수집·운반 등을 주된 사업목적으로 하는 법인으로서, 20○○. ○○. ○○. 폐기물관리법 제25조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제28조 제6항에 따라 ○○군수로부터 생활폐기물을 영업대상 폐기물로 하는 폐기물 수집·운반업 허가를 득하였다. 이 허가에는 폐기물관리법 제25조 제7항에 따라 A사의 영업구역을 ○○군으로 제한한다는 조건이 부가되어 있었다. 위와 같은 허가권에 기해 A사는 ○○군 관내에서 적법하게 생활폐기물 수집·운반업을 하고 있었다.

 

(나) 조달청 입찰

 

(1) 입찰공고 개요

 

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방자치계약법’이라 합니다) 제10조에 의하면, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰에 부치는 경우 입찰참가자의 자격에 관한 사항과 낙찰자 결정방법 등 입찰에 관한 사항을 공고하거나 통지하여야 한다. 이에 따라 조달청 조달물자 계약관은 20○○. ○○. ○○. ○○군의 의뢰에 따라 생활폐기물 수집운반 용역사업(이하 ‘본 사업’이라고 한다)을 입찰공고 하였는데, 그 개요는 다음과 같다.

 

■ 입찰공고번호 : 20○○○○○○○○-00

■ 공고명 : 생활폐기물 수집운반 용역

■ 입찰방식 : 전자입찰

■ 계약방법 : 제한(총액)

■ 예가방법 : 복수예가

■ 추정가격 : ○,○○○,○○○,000원

 

 

(2) 입찰참가자격

 

지방자치단체계약법 시행령 제13조 제1항에 의하면, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 ① 다른 법령에 따라 허가·인가·면허·등록·신고 등을 필요로 하거나 자격요건을 갖추어야 할 경우에는 해당 허가·인가·면허 등을 받았거나 등록·신고 등을 하였거나 해당 자격요건에 적합한 자 ② 보안측정 등의 조사가 필요한 경우에는 관계 기관으로부터 적합판정을 받은 자 ③ 그 밖에 소득세법 제168조, 법인세법 제111조 또는 부가가치세법 제5조에 따라 해당 사업에 관한 사업자등록증을 발급받거나 고유번호를 부여받은 자만을 입찰에 참가하게 하여야 한다. 입찰 차가자격이 없는 자가 한 입찰은 무효이다.

 

본 사업 입찰공고서에 의하면, 입찰참가자격은 「국가종합전자조달시스템 입찰참가자격등록규정」에 의하여 폐기물수집운반업(생활폐기물, 업종코드 1224) 자격을 등록한 업체로서, 입찰공고일 전일 현재 폐기물관리법 제25조의 규정에 따라 생활폐기물 수집·운반업 허가를 득한 자 중 영업구역이 ○○군인 업체여야 한다. 이러한 요건은 ○○군의 「생활폐기물 수입·운반용역 과업지시서」의 입찰참가 자격요건에도 명기되어 있다.

 

 

(3) 낙찰자 선정

 

지방자치단체계약법 제13조에 의하면, 재정지출의 부담이 되는 입찰에서는 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정하되 최저가격으로 입찰한 자 중 계약이행능력 또는 입찰금액의 적정성을 심사하여 결정할 수 있도록 하고 있다. 지방자치단체계약법 시행령 제42조 제2항에 의하면, 계약이행능력의 심사는 해당 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도, 자재 및 인력 조달가격의 적정성, 계약질서의 준수 정도, 과거 실적의 품질정도 및 입찰 가격 등을 종합적으로 고려하여 안전행정부장관이 정하는 심사기준에 따라 적격 여부를 심사하며 그 심사 결과 적격하다고 인정되는 경우 그 입찰자를 낙찰자로 결정하도록 규정하고 있다.

 

본 사업 입찰공고에 의하면, 낙찰자는 적격심사에 의한 최저가입찰자를 낙찰자로 선정한다(낙찰하한율 : 80.○○○%). 적격심사 평가기준은 조달청 일반용역 적격심사 세부기준 제5조 제1항 제4호에 의한다. 동 기준에 의하면, 폐기물처리용역 적격심사 항목 및 배점은 ① 해당용역 수행능력(40점) ② 입찰가격(60점) ③ 결격사유(-20점)으로 구성되어 있고, 해당용역 수행능력은 다시 ㉠ 이행실적(20점) ㉡ 경영상태(10점) ㉢ 기술능력(9점) ㉣ 신인도(1점)로 구성되어 있다.

 

 

 

(4) 이행실적 평가

 

위 적격심사 세부기준 제7조 제2항 제1호에 의하면 이행실적 평가와 관련하여, 계약담당공무원은 적격심사 시 적용할 이행실적 평가기준(동종이상 용역 및 유사용역, 금액 또는 면적)을 입찰공고에 명시하여야 한다. 또한 동항 제4호에 의하면, 이행실적의 평가는 일반용역이행실적증명서(별지 제3호 서식)에 따라 평가하되 공공기관 이외의 이행실적은 원본이 확인된 해당 용역의 계약서, 세금계산서, 거래명세표 등의 이행실적을 증명하는 서류를 첨부한 경우에 평가하고 필요한 경우 공급받는 자의 인감증명(법인 또는 개인)을 첨부한 거래사실 확인서나 기타 이행실적을 증명하는 서류를 제출하게 할 수 있으며, 적격심사대상자가 입증책임을 다하지 아니하여 이행실적의 확인이 어려운 경우에는 실적을 인정하지 아니한다고 규정하고 있다.

 

 

(5) 입찰공고 상 이행실적 평가기준

 

본 사업 입찰공고 상 이행실적 평가 세부기준을 살펴보면,

첫째, 이행실적의 당해 용역금액(기준금액)은 ○,○○○,○○○,000원(부가세 제외)이고,

듈째, 동등이상의 용역은 생활폐기물 수집·운반용역이며,

셋째, 실적증명서 발급 시 반드시 해당 용역명(생활폐기물 수집·운반용역)을 기재하여 발급받아야 한다. 이행실적은 입찰 공고일 기준으로 최근 3년(입찰 공고일 포함) 이내 실적을 인정하므로 실적증명서상 이행실적 내용에 최근 3년 기간을 포함하여 발급받아야 한다.

마지막으로, 유사용역은 ‘없음’으로 명기하였다.

 

 

2. 검토사항

 

이상과 같은 사실과 배경 하에, 폐기물관리법 상 생활폐기물 및 사업장폐기물의 각 정의와 그 구분을 살펴보고 ① 사업장생활계폐기물 수집·운반실적을 생활폐기물 수집·운반실적에 포함시킬 수 있는지 여부와 ② 생활폐기물 수집·운반실적의 계산에 있어 수집·운반 이후의 처리실적까지 포함시킬 수 있는지 여부 그리고, ③ 허가조건 상 영업구역을 벗어 난 지역에서의 수집·운반실적을 생활폐기물 수집·운반실적으로 볼 수 있는지 여부를 검토하였다.

 

 

3. 사안의 검토

 

(가) 생활폐기물과 사업장폐기물의 구분

 

(1) 생활폐기물

 

생활폐기물은 사업장폐기물 이외의 폐기물을 말한다(폐기물관리법 제2조 제2호). 따라서 생활폐기물을 정의하려면 먼저 사업장폐기물의 정의를 살펴보아야 한다. 아래 사업장폐기물의 정의를 감안하여 생활폐기물을 정의하면,

 

① 일반가정에서 배출되는 폐기물은 그 배출량의 다과를 불문하고 모두 생활폐기물이 된다.

② 배출시설계 사업장이 아닌, 일반사업장에서 배출되는 1일 평균 300킬로그램 미만의 폐기물도 생활폐기물로 분류된다.

③ 건설공사, 일련의 공사 또는 작업을 통해 배출되는 폐기물의 양이 5톤(공사 등을 착공하거나 작업을 시작할 때부터 마칠 때까지 발생되는 폐기물의 양을 의미함) 미만이면 생활폐기물로 분류된다.

④ 「전기공사업법」에 따른 전기공사, 「정보통신공사업법」에 따른 정보통신공사, 「소방시설공사업법」에 따른 소방시설공사, 「문화재수리 등에 관한 법률」에 따른 문화재 수리공사는 「건설산업기본법」에서 정하는 건설공사가 아니므로 이러한 공사장에서 배출되는 5톤 미만의 폐기물(공사 등을 착공하거나 작업을 시작할 때부터 마칠 때까지 발생되는 폐기물의 양을 의미함) 역시 생활폐기물이다.

 

 

(2) 사업장폐기물

 

사업장폐기물은 「대기환경보전법」, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 또는 「소음ㆍ진동관리법」에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다. 여기서 ‘그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장’이란, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제48조 제1항에 따라 폐수종말처리시설을 설치ㆍ운영하는 사업장, 「하수도법」 제11조 제4항에 따라 공공하수처리시설을 설치ㆍ운영하는 사업장, 「하수도법」 제2조 제10호에 따른 분뇨처리시설을 설치ㆍ운영하는 사업장, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제24조에 따른 공공처리시설, 5. 폐기물관리법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설(법 제25조 제3항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받은 자가 설치하는 시설을 포함한다)을 설치ㆍ운영하는 사업장, 폐기물관리법 제2조 제4호에 따른 지정폐기물을 배출하는 사업장, 폐기물을 1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 사업장, 「건설산업기본법」 제2조 제4호에 따른 건설공사로 폐기물을 5톤(공사를 착공할 때부터 마칠 때까지 발생되는 폐기물의 양을 말한다)이상 배출하는 사업장, 일련의 공사(제8호에 따른 건설공사는 제외한다) 또는 작업으로 폐기물을 5톤(공사를 착공하거나 작업을 시작할 때부터 마칠 때까지 발생하는 폐기물의 양을 말한다)이상 배출하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다. 이상을 정리하면 아래 도표와 같다.

 

 

사업장폐기물의 종류
배출사업장	비 고
[법 2조 제3호] 「대기환경보전법」에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장에서 발생하는 폐기물	사업장 배출시설계 폐기물
[법 2조 제3호] 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장에서 발생하는 폐기물
[법 2조 제3호] 「소음․진동관리법」에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장에서 발생하는 폐기물
[영 제1호] 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제48조 제1항에 따라 폐수종말처리시설을 설치ㆍ운영하는 사업장에서 발생하는 폐기물
[영 제2호] 「하수도법」 제2조 제9호에 따른 공공하수처리시설을 설치ㆍ운영하는 사업장에서 발생하는 폐기물
[영 제3호] 「하수도법」 제2조 제10호에 따른 분뇨처리시설을 설치ㆍ운영하는 사업장에서 발생하는 폐기물
[영 제4호] 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제24조에 따른 공공처리시설에서 발생하는 폐기물
[영 제5호] 법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설(법 제25조 제3항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받은 자가 설치하는 시설을 포함한다)을 설치ㆍ운영하는 사업장에서 발생하는 폐기물
[영 제6호] 법 제2조 제4호에 따른 지정폐기물을 배출하는 사업장에서 발생하는 폐기물	사업장 생활계폐기물
[영 제7호] 폐기물을 1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 사업장에서 발생하는 폐기물
[영 제8호] 「건설산업기본법」 제2조 제4호에 따른 건설공사로 폐기물을 5톤(공사를 착공할 때부터 마칠 때까지 발생되는 폐기물의 양을 말한다)이상 배출하는 사업장에서 발생하는 폐기물
[영 제9호] 일련의 공사(제8호에 따른 건설공사는 제외한다) 또는 작업으로 폐기물을 5톤(공사를 착공하거나 작업을 시작할 때부터 마칠 때까지 발생하는 폐기물의 양을 말한다)이상 배출하는 사업장에서 발생하는 폐기물

 

 

 

(나) 본 사업 평가대상 이행실적

 

(1) 생활폐기물 수집운반 용역 실적

 

본 사업의 평가대상 이행실적은 생활폐기물 수집·운반 실적이므로 사업장폐기물 수집·운반 실적은 평가대상에서 제외되어야 한다. 즉, 사업장폐기물 수집·운반 실적은 유사용역 혹은 본 사업의 평가대상과 무관한 실적으로서 평가대상에서 제외되어야 하는 것이다. 생활폐기물과 사업장폐기물의 구분과 관련하여 종종 논란의 대상이 되는 것은 ‘1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 사업장에서 발생하는 폐기물’이다. 1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 사업장에서 발생하는 폐기물은, 배출되는 폐기물의 종류와 성상에 불구하고 사업장폐기물로 분류된다. 설령, 그 폐기물이 일반 가정에서 배출되는 생활폐기물과 성상이 유사하다고 하더라도 사업장폐기물이다. 다만, 그 성질과 상태가 생활폐기물과 유사하므로 사업장생활계폐기물이라고 명명하여 생활폐기물의 기준 및 방법으로 처리할 수 있도록 허용하고 있을 뿐이다. 예컨대, 식당 등에서 배출되는 음식물류폐기물은 가정에서 배출되는 음식물류폐기물과 그 성상이 유사하여 생활폐기물로 오인되기 쉬운데, 1일 평균 300킬로그램 이상 배출되고 배출처가 사업장이라면 명백히 사업장폐기물이다.

 

생활폐기물과 사업장폐기물의 실적구분에 있어서 실무상 용이한 구분기준은, 통상 수집·운반 실적보고서 상 기재되어 있는 영업대상 폐기물의 분류번호이다. 폐기물관리법 시행규칙 별표 4에서는 여섯 자리 사업장폐기물 분류번호를 규정하고 있는데, ‘51’로 시작되는 분류번호는 모두 지정폐기물 외의 사업장폐기물이다. 따라서 실적보고서 상 영업대상 폐기물이 ‘51’로 시작되는 분류번호로 기재되어 있다면, 사업장폐기물 영업실적이라고 볼 수 있다.

 

본 사업의 입찰참가자격 업체는 생활폐기물 수집·운반업(업종코드 1224)인 업체로 명기되어 있는 바, 사업장배출시설계폐기물 수집·운반업은 업종코드가 1226번이고, 사업장생활계폐기물의 경우 업종코드가 1227번이므로 입찰참가자격과 관련한 측면에서도 사업장(생활계/배출시설계)폐기물 수집·운반 실적은 모두 평가대상에서 제외되어야 마땅할 것이다.

 

 

(2) 수집·운반 외 처리 실적의 포함 여부

 

본 사업의 평가대상 이행실적은 ‘수집·운반’ 실적이므로, 수집·운반 이후의 처분이나 재활용 실적은 제외되어야 한다. 폐기물의 처리는 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분으로 구분되는데[폐기물관리법 제2조 제5의 2호 참조], 폐기물 배출자는 수집·운반업자에게 수집·운반을 포함하여 폐기물처리 전체를 위탁하는 경우가 많으므로 순수한 수집·운반 실적의 산정을 위해서는 처분 등의 실적부분은 공제해야 할 것이다.

 

 

(3) 영업구역을 벗어 난 지역에서의 수집운반 실적 산정여부

 

앞에서도 본 바와 같이 생활폐기물 수집·운반업 허가 시에는 영업구역을 조건으로 부가할 수 있고 대부분의 지자체에서는 통상 그러한 제한을 부가하고 있는 실정이다. 생활폐기물은 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장 등 지방자치단체장이 그 관할 구역 내에서 영업할 수 있는 폐기물처리업체 등을 통해 그 처리를 대행하게 하므로, 엄밀히 말하면 영업구역을 벗어 난 생활폐기물 수집·운반실적은 제도적으로 상정하기 힘들다. 만약 그런 경우가 있다면 해당 업체는 별도의 사업장생활계폐기물 수집·운반업 허가를 보유하고 있어서 그러한 허가권을 통해 쌓은 실적일 가능성이 높다. 왜냐하면, 사업장생활계폐기물 수집·운반업 허가에는 영업구역을 제한하는 조건을 부가할 수 없어서 허가지역 외에서도 영업을 할 수 있기 때문이다. 그렇다 하더라도 그러한 실적은 생활폐기물 수집·운반실적이 아니라 앞서 본 바와 같이 사업장폐기물 수집·운반실적일 뿐이다.

 

또한, 본 사업은 ○○군이 수요기관으로서, 영업구역이 ○○군인 업체로 입찰 자격을 제한하고 있으므로 당연히 평가대상 이행실적은 ○○군 내에서의 생활폐기물 수집·운반 실적이라고 보아야 한다. 만약 ○○군을 벗어 난 지역에서의 생활폐기물 수집·운반 실적을 제출한다면, 이는 사업장생활계폐기물 수집·운반 실적이거나 불법적으로 생활폐기물을 수집·운반한 실적일 것이므로 평가대상에 포함시켜서는 아니 될 것이다.

 

 

4. 결론

 

본 사업의 입찰업체들을 상대로 적격심사를 함에 있어서는, ① 생활폐기물과 사업장폐기물을 명확히 구분하여 생활폐기물 수집·운반 실적만을 이행실적으로 평가하여야 하고, ② 생활폐기물 수집·운반실적의 산정에 있어서는 수집·운반 이후의 처리실적은 제외되어야 하며, ③ 허가조건 상 영업구역을 벗어 난 지역에서의 수집·운반실적은 사업장생활계폐기물 수집·운반실적이거나 불법적 영업실적일 것이므로 평가대상에 포함시켜서는 아니 될 것이다.