건설공사 도중 공사부지에서 발견된 폐기물의 처분부담금을 다툰 사례

건설공사 도중 공사부지에서 발견된 폐기물의 처분부담금을 다툰 사례

 

【사건번호】 부산지방법원 2020구합25558 폐기물처분부담금 납부고지처분 취소

【원고】  주식회사

【피고】 한국환경공단

【판결선고】 2021. 8. 20.

【소송결과】 원고 패소

1. 처분 경위

원고는 2019. 3. 20.경 재단법인 B로부터 C병원 외래증축 및 리모델링공사를 도급받은 건설회사이고, 피고는 자원순환기본법 제31조에 따라 환경부장관으로부터 폐기물처분부담금의 산출 및 징수권한을 위탁받은 법인이었습니다.

원고는 2019. 6.경 이 사건 공사를 진행하던 중 이 사건 공사부지에 생활폐기물이 매립되어 있는 사실을 확인하고, 폐기물 22,621,301㎏을 반출하여 창원시 생활폐기물 천선매립장에 매립하였습니다.

환경공단은 2020. 10. 14. 이 사건 폐기물의 매립을 ‘가연성 사업장폐기물을 매립한 경우’로 인정하여, 자원순환기본법 제21조, 자원순환기본법 시행령 제18조 [별표6]에 따라 원고에게 폐기물처분분담금 576,277,870원(무게 22,621,301㎏ × 요율 25원/㎏ × 산정지수 1.019, 10원 미만 버림)의 납부를 고지하였습니다.

2. 원고 주장

이에 대해 원고는, “이 사건 폐기물은 오래 전 매립된 생활폐기물로서 토사류 등 불연성 물질(성분 비중 약 60%)과 비닐플라스틱류 등 가연성 물질(성분 비중 약 40%)이 혼합 매립되어 폐기물을 종류별로 분리하여 배출하는 것이 사실상 불가능하였고, 이에 원고는 폐기물을 모두 매립하였다. 따라서 이 사건 폐기물에 대한 폐기물처분부담금은 실질적인 발생원인에 따라 생활폐기물 요율(15원/kg)이 적용되거나, 불연성 물질에 대하여는 불연성 폐기물 요율(10원/kg)이 적용되어야 함에도 피고는 이 사건 처분의 근거 조항인 자원순환기본법 시행령 제18조 [별표 6]을 일률적으로 적용한 결과 이 사건 폐기물 전부에 대하여 가연성 폐기물 요율인 25원/kg을 적용하여 폐기물처분부담금을 산정하였고, 감면규정인 자원순환기본법 시행령 제17조 [별표5]를 적용하지도 아니하였다.”라고 주장하였습니다.

그러면서 원고는, “자원순환기본법 시행령 제18조 [별표6]의 산출기준 및 제17조 [별표5]의 감면규정은 위법하여 무효이므로, 무효인 시행령 규정에 근거한 이 사건 처분은 취소되어야 한다”고 주장하였습니다.

그 논거로는,

첫째, 자원순환기본법 시행령 제18조 제1항 [별표6] 비고 제1항 나목은 사업장에서 배출하는 폐기물은 그 실질에 상관없이 일률적으로 사업장폐기물로 보아 생활폐기물보다 높은 폐기물 요율을 적용하도록 규정하고 있고, 비고 제2항 나목은 배출단계에서부터 두 가지 종류 이상의 폐기물이 혼합되어 분리가 어려운 폐기물 중 가연성 물질의 함유량이 중량기준으로 5% 미만인 경우에만 불연성 폐기물로 본다고 규정하고 있다. 이 와 같은 산출기준에 따를 경우 그 실질이 생활폐기물이고 그 중 상당 부분이 불연성 물질이라 하더라도, 사업장에서 5톤 이상 혼합하여 배출되었다는 이유만으로 일률적으로 사업장폐기물 중 가연성폐기물 요율(25원/kg)을 적용한 폐기물처분부담금을 납부하게 되어 자원순환기본법이 추구하는 공익에 비하여 폐기물처분부담금 납부자가 잃는 사익이 크므로, 자원순환기본법 시행령 제18조 제1항 [별표6]은 비례의 원칙에 위배된다“는 것이었습니다.

둘째, 자원순환기본법 시행령 제17조 [별표5] 제8항은 폐기물배출자가 지방자치단체의 장인 경우 폐기물처분부담금을 면제하도록 규정하면서 이와 유사한 사례에서 사업장폐기물배출자에 대하여는 부담금을 감면하는 규정을 두고 있지 아니한 바, 위 감면기준은 지방자치단체의 장과 사업장폐기물배출자를 합리적인 근거 없이 차별하는 것으로 평등의 원칙에 위배된다”는 것이었습니다.

3. 법원의 판단

이에 대해 법원은 다음과 같은 이유로 원고의 주장을 배척하였습니다.

먼저, 자원순환기본법 시행령 제18조 제1항 [별표6] 산출기준에 대해 <비례의 원칙>에 위배되지 않는다고 판단하였습니다.

1) 자원순환기본법 시행령 제18조 제1항 [별표6] 산출기준의 위법성 여부 가) 부담금을 부과함에 있어서도 평등원칙이나 비례성원칙과 같은 기본권제한입법의 한계가 준수되어야 한다(헌법재판소 1998. 12. 24. 선고 98헌가1 결정 등 참조). 그런데 이러한 평등원칙 및 비례성원칙의 준수 여부를 판단함에 있어 부담금의 성격이 재정조달 목적 부담금인지, 정책실현 목적 부담금인지에 따라 고려사항이 달라질 수 있다. 폐기물처분부담금은 추구되는 공적 과제가 부담금 수입의 지출 단계에서 비로소 실현되는 재정조달 목적 부담금이 아니라, 추구되는 공적 과제의 전부 혹은 일부가 부담금의 부과 단계에서 이미 실현되는 정책실현 목적 부담금에 해당하는데, 정책실현 목적 부담금의 경우 재정조달 목적은 오히려 부차적이고 그보다는 부과 자체를 통해 일정한 사회적·경제적 정책을 실현하려는 목적이 더 주된 경우가 많고, 바로 이 때문에 정책실현목적 부담금은, 특별한 사정이 없는 한 부담금의 부과가 ‘정당한 사회적·경제적 정책목적을 실현하는 데 적절한 수단이라는 사실’이 곧 합리적 이유를 구성할 여지가 많다. 그러므로 이 경우에는 '재정조달 이전 단계에서 추구되는 특정 사회적·경제적 정책목적과 부담금의 부과 사이에 존재하는 상관관계'에 더 주목하게 된다(헌법재판소 2004. 7. 15. 선고 2002헌바42 결정 등 참조). 나) 자원순환기본법 제1조는 ‘자원을 효율적으로 이용하여 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생된 폐기물의 순환이용 및 적정한 처분을 촉진하여 천연자원과 에너지의 소비를 줄임으로써 환경을 보전하고 지속가능한 자원순환사회를 만드는 데 필요한 기본적인 사항을 규정함을 목적으로 한다’고 규정하고 있고, 제21조 제1항은 ‘환경부장관은 폐기물관리법에서 규정한 지방자치단체장이나 사업장폐기물배출자가 폐기물을 순환이용할 수 있음에도 불구하고 소각 또는 매립의 방법으로 폐기물을 처분하는 경우 폐기물처분부담금을 부과・징수할 수 있다’고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 ‘제1항에 따른 폐기물처분부담금은 소각 또는 매립한 폐기물을 순환이용하는 데에 소요되는 비용을 고려하여 산정하되, 처분한 폐기물의 양에 대통령령으로 정하는 산출기준을 적용하여 산출된 금액과 대통령령으로 정한 산정지수를 곱하여 산정한다’고 규정하고 있다. 위 규정의 위임에 따라 자원순환기본법 시행령 제18조 제1항 [별표6](이하 편의상 [별표6]이라고만 한다)은 폐기물을 생활폐기물, 사업장폐기물, 건설폐기물로 분류하고, 사업장폐기물을 불연성 폐기물과 가연성 폐기물로 분류한 후, 각 폐기물을 매립하는 경우와 소각하는 경우의 각 산출기준을 아래 표와 같이 규정하고 있다. [별표6]의 비고 제1항은 생활폐기물, 사업장폐기물, 건설폐기물의 분류기준을, 제2항은 사업장폐기물 중 불연성 폐기물과 가연성 폐기물의 분류기준을 각 규정하고 있다. [별표6] 비고 제1항 가목은 ’생활폐기물은 폐기물관리법 제2조 제2호에 따른 생활폐기물을 말한다‘고 규정하고, 나목은 ’사업장폐기물은 폐기물관리법 제2조 제3호에 따른 사업장폐기물(다목에 따른 건설폐기물은 제외한다)을 말한다‘고 규정하며, 다목은 ’건설폐기물은 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제2조 제1호에 따른 건설폐기물을 말한다‘고 규정하고 있다. 위 각 규정에 따르면 생활폐기물은 사업장폐기물 외의 폐기물을 말하고(폐기물관리법 제2조 제2호 참조), 건설폐기물은 건설공사로 인하여 건설현장에서 발생하는 5톤 이상의 폐기물(공사를 시작할 때부터 완료할 때까지 발생하는 것만 해당한다)로서 폐콘크리트, 폐아스팔트콘크리트 등을 말하며(건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제2조 제1호, 같은 법 시행령 제2조 [별표1] 참조), ’사업장폐기물‘은 사업장에서 발생하는 폐기물로서, 일련의 공사(건설공사 제외) 또는 작업으로 폐기물을 5톤(공사를 착공하거나 작업을 시작할 때부터 마칠 때까지 발생하는 폐기물의 양을 말한다) 이상 배출하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 포함하므로(폐기물관리법 제2조 제3호, 폐기물관리법 시행령 제2조 제9호 참조), 사업장에서 배출되는 폐기물의 양이 5톤 이상인 경우에는 모두 사업장폐기물로 인정된다. 한편 [별표6] 비고 제2항 가목은 불연성폐기물을 나열하여 규정하고 있고[무기성오니류, 폐합성고분자화합물(열경화성수지로 한정), 광재류 등], 나목은 ’가연성폐기물은 불연성폐기물 외의 사업장폐기물을 말한다. 다만, 배출 단계에서부터 두 가지 종류 이상의 폐기물이 혼합되어 분리가 어려운 폐기물(폐기물을 재활용하는 과정에서 혼합되어 배출되는 잔재물을 포함한다) 중 폐기물관리법 제17조의2 제1항에 따른 폐기물분석전문기관의 분기별 시험분석 결과 가연성 물질의 함유량이 중량 기준으로 5% 미만인 경우에는 불연성폐기물로 본다‘고 규정하고 있는바, 위 규정들에 의하면 두 가지 종류 이상의 폐기물이 혼합되어 분리가 어려운 사업장폐기물로서 가연성 폐기물의 중량이 5% 이상인 경우에는 폐기물 전체에 가연성 폐기물 요율이 적용된다. 다) 살피건대, 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생된 폐기물의 순환 이용을 촉진하기 위한 자원순환기본법의 입법 목적에, 폐기물을 순환이용하지 아니하고 매립 또는 소각하는 경우 부담금의 부과라는 간접적인 규제방법을 통하여 폐기물 발생을 억제하려고 하는 폐기물처분부담금의 취지를 고려하면, 사업장에서 발생하는 폐기물의 양이 일정 수준 이상인 경우, 혹은 그 폐기물을 가연성, 불연성으로 분리하지 아니하고 혼합배출하여 일률적으로 매립하는 경우에는 보다 높은 부담금을 부과함으로써 엄격한 규제를 가할 필요성이 넉넉히 인정된다. 따라서 [별표6] 부칙 제1항에서 ’사업장에서 발생하는 폐기물이 5톤 이상인 경우‘ 그 폐기물의 실질적인 발생 원인을 따지지 아니하고 일률적으로 사업장폐기물로 보아 더 높은 산정기준을 적용하도록 규정한 것과, 제2항 나목에서 ’여러 종류의 폐기물이 혼합되어 분리가 어려운 사업장폐기물로서 가연성 물질의 함유량이 5% 이상인 경우‘ 해당 폐기물에 대하여 일률적으로 가연성 폐기물 요율을 적용하도록 규정한 것이 비례의 원칙에 위반된다고 할 수 없으므로, 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.

다음으로, 자원순환기본법 시행령 제17조 [별표5]에 대해 평등의 원칙에 위배되지 않는다고 판단하였습니다.

2) 자원순환기본법 시행령 제17조 [별표5] 감면기준의 위법성 여부 가) 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻한다(헌법재판소 2007. 12. 27. 2006헌바25 결정 등 참조). 나) 자원순환기본법 제21조 제1항은 폐기물을 순환이용하지 아니하고 소각 또는 매립의 방법으로 처리하는 자에 대하여 폐기물처분부담금을 부과한다고 규정하면서, 제2항에서 ’폐기물 매립지를 직접 조성하고 향후 재활용하기 위하여 일정기간 동안 매립하는 경우‘ 등 대통령령으로 정하는 경우에 해당할 때에는 폐기물처분부담금을 감면할 수 있도록 규정하고 있다. 위 규정의 위임에 따라 자원순환기본법 시행령 제17조 [별표5](이하 편의상 [별표5]라고만 한다) 제8항은 ’지방자치단체의 장이 환경오염의 방지 또는 매립시설의 사용기간 연장 등을 위해 사용이 종료될 예정이거나 이미 종료된 매립시설을 정비하는 과정에서 굴착한 폐기물을 소각 또는 매립하는 경우‘에는 폐기물 처분부담금을 면제한다고 규정하고 있는바, 매립시설을 정비하는 과정에서 굴착한 폐기물을 처분하는 지방자치단체의 장을 사업장에서 일련의 작업 또는 공사를 위하여 매립되어 있던 폐기물을 배출하는 사업장폐기물배출자와 달리 취급하여 지방자치단체의 장에 대하여 폐기물처분부담금을 면제하도록 한 [별표5] 제8항이 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없으므로, 이 부분 원고의 주장도 이유 없다.

 

4. 사안의 분석

원고 두산건설 주식회사의 공사부지에서 발견된 폐기물의 성상은 혼합폐기물이었습니다(불연성 물질 비중 60%, 가연성 물질 비중 40%). 그런데 이를 선별·분리하여 처리하지 않는 바람에 가연성 사업장폐기물을 매립한 경우에 해당되어 kg당 25원(톤당 25,000원)의 폐기물처분부담금(합계 576,277,870원)을 납부하게 되었습니다. 만약 선별·분리하여 불연성 사업장폐기물을 매립한 경우로 인정되었다면 kg당 10원(톤당 10,000원)의 폐기물처분부담금(합계 230,511,050원)을 납부하였을 것입니다. 차이는 345,766,820원입니다. 선별·분리비용이 이보다 낮다면 선별·분리하는 것이 더 경제적입니다.

이 소송은 원고가 패하자 더 이상 항소하지 않아 결국 2021. 9. 4. 확정되었습니다.