[판례]고형물 배출기준과 음식물류 폐기물 처리기 제조·판매자의 자기관련성을 인정할 수 있는지 여부(소극)

헌법재판소 2010. 5.27. 자 2009헌마64 결정 【폐기물관리법 시행규칙 제10조 제3호 단서 위헌확인 】

 

판시사항
음식물류 폐기물을 처리할 때의 고형물 배출기준을정하고있는‘폐기물관리법시행규칙’(2008.8.4. 환경부령 제295호로 개정된 것) 제10조 제3호 단서(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다)에 대한 음식물류 폐기물 처리기를 제조·판매하는 자의 자기관련성을 인정할 수 있는지 여부(소극)

재판요지
이 사건 규칙조항의 수범자는 폐기물을 수집·운반·보관·처리하려는 자로, 음식물류 폐기물 처리기를 제조·판매하는 자는 이 사건 규칙조항의 직접적인 수범자가 아닌 제3자에 해당하며, 이 사건 규칙조항으로 인하여 더 이상 기존의 방식대로 음식물류 폐기물 처리기를 생산할 수 없게 된다거나 회사의 영업이익이 감소할 수 있다는 등의 사정은 법적인 불이익이 아닌 간접적, 사실적 또는 경제적 이해관계에 불과하다고 할 것이므로, 음식물류 폐기물 처리기를 제조·판매하는 사업자 또는 이를 제조·판매하는 회사의 대표이사 겸 주주인 청구인들의 자기관련성을 인정할 수 없다.

재판관 민형기, 재판관 송두환의 반대의견
이 사건 규칙조항은 음식물류 폐기물 처리기의 제조·판매·사용을 예정하고 제정된 것이라고 할 것이므로, 그 규율대상에는 음식물류 폐기물을 처리하려는 자 뿐만 아니라 음식물류 폐기물 처리기를 제조·판매하는 자가 포함되어 있다. 또한 이 사건 규칙조항으로 인하여 음식물류 폐기물 처리기를 제조·판매하는 자들이 처리기를 더 이상 판매할 수 없게 된다거나 영업 이익이 감소하게 될 것이라는 점은 단순히 가능성 또는 확률의 문제를 넘어서는 확정적인 것으로 그 인과관계가 간접적이라고 볼 수도 없다. 따라서 음식물류 폐기물 처리기를 제조·판매하는 청구인들의 이 사건 규칙조항에 대한 자기관련성을 인정하고, 본안판안에 나아감이 상당하다.폐기물 관리법 시행규칙(2008.8.4. 환경부령 제295호로 개정된 것) 제10조 제3호 단서

참조판례
헌재 1993.3.11. 91헌마233, 판례집 5-1, 104, 111 헌재 1997.3.27. 94헌마277, 판례집 9-1, 404, 409 헌재 2002.6.27. 2001헌마122, 판례집 14-1, 671, 674


참조법령
헌법재판소법 제68조 제1항 폐기물관리법(2007.4.11. 법률 제8371호로 전부개정된 것) 제13조 폐기물관리법 시행령(2007.9.6. 대통령령 제20244호로 개정된 것) 제7조 제1항 제5호

전 문
【당 사 자】
청구인 배○준 외 2인 청구인들의 대리인 법무법인 정률 담당변호사 박서진
【주 문】
청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인 배○준은 주식회사 ○○환경의 대표이사 겸 주주, 청구인 노○범은 주식회사 ○○피아의 대표이사 겸 주주이고, 청구인 서○석은 개인회사인 □□환경을 운영하고 있는 자이며, 위 회사들은 모두 음식물류 폐기물 처리기를 제조·판매하는 것을 목적으로 설립된 회사들이다.

(2) 폐기물관리법 제13조는 “누구든지 폐기물을 수집·운반·보관·처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법에 따라야 한다.”고 규정하고, 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항제5호는 원칙적으로 모든 폐기물이 폐기물처리시설에서 처리되어야 함을 정하면서, 그 단서에서 “생활폐기물 배출자가 폐기물관리법 제15조 제1항에 따라 처리하는 경우와 그 밖의 폐기물을 환경부령으로 정하는 방법에 따라 처리하는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하여 환경부령으로 그 예외를 정할 수 있는 근거를 마련하고 있다. 이에 환경부장관은 폐기물관리법 시행규칙 제10조제3호에서 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항제5호 단서의 “환경부령으로 정하는 방법에 따라 처리하는 경우” 중 하나로 “폐기물을 압축, 파쇄·분쇄, 절단, 용융 또는 사료화·퇴비화·소멸화의 방법으로 처리하는 경우로서 일정규모 미만의 시설에서 처리하는 경우”를 정하고, 그 단서에서 “음식물류 폐기물의 경우에는 해당시설의 처리과정을 거쳐 배출수와 함께 배출되는 고형물의 무게가 유입되는 고형물 무게의 100분의 20 미만인 경우로 한정한다.”고 규정하였다.

(3) 청구인들은 자신들이 운영하고 있는 위 회사들이 제조·판매하는 음식물류 폐기물 처리기(이하 ‘이 사건 처리기’라 한다)를 사용하여 음식물류 폐기물을 처리할 경우 배출되는 고형물의 양이 폐기물관리법 시행규칙 제10조제3호 단서의 기준을 초과하여 영업에 제약을 받게 되자, 위 시행규칙이 청구인들의 영업의 자유, 평등권, 재산권 등을 침해한다고 주장하면서 2009.1.30. 위 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이사건심판의대상은폐기물관리법시행규칙(2008.8.4. 환경부령 제295호로 개정된 것) 제10조제3호 단서(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다)이며, 심판대상조항(밑줄 부분) 및 관련 법령의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
폐기물관리법 시행규칙(2008.8.4. 환경부령 제295호로 개정된 것) 제10조 (폐기물처리시설 외의 장소에서의 폐기물 처리) 영 제7조 제1항제5호 단서에서 “환경부령으로 정하는 방법에 따라 처리하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다.
1.∼2. (생략)
3. 폐기물을 압축, 파쇄·분쇄, 절단, 용융 또는 사료화·퇴비화·소멸화의 방법으로 처리하는 경우로서 영 별표 3 제1호 나목 1)부터 4)까지 및 라목 1)에 따른 규모 미만의 시설에서 처리하는 경우. 다만, 음식물류 폐기물의 경우에는 해당 시설의 처리과정을 거쳐 배출수와 함께 배출되는 고형물의 무게가 유입되는 고형물 무게의 100분의 20 미만인 경우로 한정한다.

[관련 법령]
폐기물관리법(2007.4.11. 법률 제8371호로 전부 개정된 것) 제13조 (폐기물의 처리 기준 등) 누구든지 폐기물을 수집·운반·보관·처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다.
폐기물관리법 시행령(2007.9.6. 대통령령 제20244호로 개정된 것) 제7조 ① 법 제13조에 따른 폐기물의 수집·운반·보관·처리의 기준 및 방법은 다음 각 호와 같다.
1.～4. (생략)
5. 폐기물은 폐기물처리시설에서 처리할 것, 다만, 생활폐기물 배출자가 법 제15조 제1항에 따라 처리하는 경우와 그 밖의 폐기물을 환경부령으로 정하는 방법에 따라 처리하는 경우에는 그러하지 아니하다.
6.～11. (생략)

2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장요지
(1) 청구인들이 운영하고 있는 각 회사에서 제조하는 이 사건 처리기는 환경부 국책사업의 일환으로 한국 환경기술진흥원이 개발하여 성공으로 평가받은 기술을 사용한 것이다. 이와 같은 기술을 사용하더라도 준수할 수 없는 고형물 배출기준을 정하고 있는 이 사건 규칙조항에 의하여, 청구인들의 회사들은 더이상 이 사건 처리기를 제조·판매할 수 없게 되어 영업의 자유를 침해당하고, 이 사건 처리기와 관련된 기술과 설비 및 이미 생산된 제품 등에 대한 재산권을 침해받게 되었다.또한 이 사건 규칙조항은 액체 음식물류 폐기물 등을 방류하는 경우와 비교할 때, 고형물 배출 기준을 현저하게 강화한 것으로 청구인들의 평등권을 침해한다.

(2) 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항제5호 단서는 생활폐기물과 생활폐기물을 제외한 그 밖의 폐기물을 구별하여 생활폐기물의 경우에는 시·군·구의 조례로 정하는 바에 따라 생활환경 보전상 지장이 없는 방법으로 폐기물을 처리하거나 양을 줄여서 배출하도록 하고 있고(폐기물관리법 제15조 제1항), 그 밖의 폐기물의 경우에는 이를 환경부령으로 정하는 방법에 따라 처리하도록 하고 있다. 따라서 생활폐기물에 관해서는 환경부령으로 이와 관련된 규제를 할 수 있는 아무런 근거가 없으므로, 이 사건 규칙조항은 법률유보의 원칙에 위배된다.

나. 환경부장관의 의견요지
(1) 이 사건 규칙조항은 음식물류 폐기물 처리기를 제조하는 법인 또는 회사를 규율 대상으로 하는 것이므로, 개인인 청구인들이 제기한 이 사건 헌법소원 심판청구는 자기관련성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

(2) 청구인들은 이 사건 규칙조항이 법률유보원칙에 위배된다고 주장하나, 이 사건에서는 제정된 규칙이 상위법령인 시행령의 위임범위를 준수하고 있는지 여부가 문제될 뿐이므로 법률유보의 원칙 위배 여부는 문제되지 아니한다. 가사 법률유보의 적용 영역에 이와 같은 경우가 포함된다고 할지라도, 시행령 제7조 제1항 제5호 단서 후단의 “그 밖의”는 “환경부령으로 정하는 방법”을 수식하는 것으로 생활폐기물을 포함한 모든 폐기물에 대한 적법한 폐기물 처리방법을 환경부령에서 정할 수 있음을 규정한 것이므로, 이 사건 규칙조항은 법률유보의 원칙에 위배되지 아니한다.

(3) 청구인들이 이 사건 규칙조항으로 인해 이 사건 처리기를 제조·판매할 수 없게 되었다고 하더라도 이는 단순한 영리획득의 기회 상실 또는 기업 활동의 사실적·법적 여건의 변화에 기인한 불이익에 불과한 것으로 재산권의 범위에 포함되지 아니하고, 청구인들과 본질적으로 동일한 비교집단이 존재하지 않아 평등권 역시 문제되지 아니한다. 또한 음식물류 폐기물 처리기의 사용 자체는 허용하면서 폐기물 처리시 발생하는 고형물의 비율을 20% 미만으로 제한하고 있는 이 사건 규칙조항이 청구인들의 영업의 자유를 과도하게 침해하고 있는 것도 아니다.

3. 적법요건에 관한 판단

가. 원칙적으로 기본권을 침해당하고 있는 자만이 헌법소원을 제기할 수 있고 제3자는 특별한 사정이 없는 한 기본권침해에 직접 관련되었다고 볼 수 없으며(헌재 1997. 3. 27. 94헌마277, 판례집 9-1, 404, 409), 공권력의 작용이 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하는 경우에만 제3자에게 자기관련성을 인정할 수 있다(헌재 1993.3.11. 91헌마233, 판례집 5-1, 104, 111 참조). 법률에 의한 기본권침해의 경우에 있어 법규범의 직접적인 수범자가 아닌 제3자의 자기관련성을 인정할 수 있는지 여부는 법의 목적, 실질적인 규율대상, 법규범에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 및 규범의 직접적인 수범자에 의한 헌법소원 제기의 기대가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(헌재 2002.6.27. 2001헌마122, 판례집 14-1, 671, 674 참조).
나. 이 사건 규칙조항은 폐기물관리법 제13조와 동 시행령 제7조 제1항 제5호 단서의 위임을 받아 폐기물을 폐기물처리시설 이외의 장소에서 처리할 수 있는 경우에 대해 정하고 있는 것으로, 폐기물관리법 제13조는 그 수범자를 “폐기물을 수집·운반·보관·처리하려는 자”로 명시하고 있고, 이를 위반한 경우 처벌 또는 과태료 부과의 대상이 되는 자 역시 음식물류 폐기물 처리기를 제조·판매한 자가 아닌 폐기물을 수집·운반·보관 또는 처리한 자(폐기물관리법 제66조제1호, 제68조 제1항제1호)이다.결국 이 사건 처리기를 제조·판매하는 자는 원칙적으로 이 사건 시행규칙의 직접적인 수범자가 아닌 제3자에 해당하고, 이 사건 규칙조항으로 인하여 더 이상 기존의 방식대로 이 사건 처리기를 생산할 수 없게 된다거나 회사의 영업이익이 감소할 수 있다는 등의 사정은 법적인 불이익이 아닌 간접적, 사실적 또는 경제적 이해관계에 불과하다고 할 것이다.

다. 그렇다면, 이 사건 처리기를 제조·판매하는 사업자 또는 이 사건 처리기를 제조·판매하는 회사의 대표이사 겸 주주들인 청구인들은 이 사건 규칙조항으로 인하여 어떠한 법적 불이익을 입게 된다고 볼 수 없어 자기관련성을 갖추지 못하였다고 할 것이므로, 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하다.

4. 결 론
따라서 청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 각하하기로 하여, 재판관 민형기, 재판관 송두환의 아래 5.와 같은 반대의견을 제외한 나머지 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

5. 재판관 민형기, 재판관 송두환의 반대의견
이 사건 처리기를 제조·판매하는 사업자들인 청구인들이 이 사건 규칙조항에 대하여 자기관련성을 갖추지 못하였다는 다수의견의 결론에 반대하므로, 이를 밝혀 두고자 한다.
가. 법규범의 직접적인 규율대상이나 그 수범자가 누구인지를 판단함에 있어서 그 문언을 우선적으로 고려하는 것은 당연하다고 할 것이다. 그러나 이 사건 규칙조항과 같이 규율의 목적과 취지, 규율의 실효성 등에 비추어 입법자의 의사가 음식물류 폐기물 처리시의 고형물 배출기준을 규정함에 있어 “폐기물을 처리하려는 자”만을 그 직접적인 수범자로 하고자 한 것이었는지가 불명확한 경우에는 법규범의 수범자를 오로지 법문언의 주어가 무엇인지에만 의존하여 도식적으로 파악하여서는 아니된다고 할 것이다. 이 사건 규칙조항은 음식물류 폐기물 처리시설, 즉 처리기의 제조·판매·사용을 예정하고 제정된 것으로서 음식물류 폐기물 처리기의 규격과 기준을 정하는 것이 그 주된 취지라 할 것이므로, 이 사건 규칙조항의 규율대상에는 음식물류 폐기물을 처리하려는 자 뿐만 아니라 음식물류 폐기물 처리기를 제조·판매하는 자까지 포함되어 있다고 해석함이 상당하다.
나. 가사 문언에만 의거하여 이 사건 규칙조항의 직접적인 수범자를 음식물류 폐기물을 처리하고자 하는 자로 한정하더라도, 청구인들이 운영하는 회사들의 자기관련성이 있는지 여부는 다시 검토될 여지가 있다. 법규범으로 인한 기본권 침해에 있어 제3자에게 자기관련성을 인정할 수 있는지를 판단함에 있어서는 법규범에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 및 규범의 직접적인 수범자에 의한 헌법소원 제기의 기대가능성 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이다(헌재 2002. 6.27. 2001헌마122, 판례집 14-1, 671, 677 참조).그런데 이 사건 규칙조항으로 인하여 위 회사들이 이 사건 처리기를 더이상 판매할 수 없게 된다거나 영업 이익이 감소할 것이라는 점은 단순히 가능성 또는 확률의 문제를 넘어서 확정적인 것이라 할 것이고, 따라서 그 인과관계가 간접적이라고 할 수 없으며, 회사들이 입게 되는 영업상의 불이익 등을 고려할 때 이 사건 규칙조항이 이 사건 처리기를 제조·판매하는 자들에게 미치는 효과가 결코 작다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 규칙조항과 같은 경우에 과도한 규제 여부에 관하여 음식물류 폐기물을 처리하려는 자에 의한 헌법소원의 제기를 기대하기도 어렵다.
다. 따라서 청구인들과 같이 이 사건 처리기를 제조·판매하는 자들은 이 사건 규칙조항에 대하여 자기관련성을 가진다고 보아, 이 사건에 관하여 본안판단에 나아가야 할 것이다.


재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환