생활폐기물수집·운반업 허가제도 및 영업구역, 변경허가

ㅁ<생활폐기물수집·운반업 허가제도 및 영업구역>

가. 폐기물관리법 제25조에 따르면, 생활폐기물의 수집·운반업을 하려는 자는 시·도지사로부터 허가를 받아야 합니다(동조 3항). 이때 시·도지사는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있는데, 영업구역 제한조건도 붙일 수 있습니다(동조 7항). 즉, 사업장폐기물 수집·운반업을 비롯해 폐기물처리업에는 영업구역의 제한이 없지만, 예외적으로 생활폐기물 수집·운반업의 경우 영업구역을 제한할 수 있습니다.

* 영업구역 제한을 하더라도 시·군·구 단위 미만으로 제한해서는 안됩니다(동조 7항 단서)

나. 생활폐기물 수집·운반업 허가는 앞서 본 바와 같이 시·도지사의 권한이지만, 지방자치법 제14조에 따라 그 권한은 시·군 및 자치구에 위임되어 있습니다. 따라서 시·도지사가 폐기물처리업 허가를 하는 것이 아니라 실제로는 시장·군수 및 자치구청장이 허가업무를 책임지고 있습니다. 이에 따라 예컨대 충청남도 예산군의 경우, 폐기물처리업 허가업무는 충청남도 도지사가 아니라 예산군수에게 위임되어 있습니다(2022. 4. 11. 시행, 충청남도 사무위임 조례 제5219호).

다. 한편, 생활폐기물에 대해서는 <폐기물 발생지 처리 원칙>에 입각한 폐기물관리법 제14조에 따라 각 기초단체장(시장·군수·구청장)에게 생활폐기물 처리책임이 부여되어 있습니다. 이에 따라 각 기초단체장은 동법 제25조 제7항 단서에 근거하여 생활폐기물 수집·운반업 허가 시 자신의 관할구역을 영업구역으로 지정하고 있습니다. 「폐기물처리업 허가지침」(환경부 예규 제609호, 이하 ‘허가지침’이라고 합니다)에도 폐기물처리사업계획서상의 ①항부터 ⑬항까지에 기재되어야 할 사항을 기재토록 하고 있는데, ⑧항 영업구역란에는 반드시 “시·군·구 단위로 기재”토록 규정하고 있습니다. 이런 영업구역 제한제도에 따라 생활폐기물 수집·운반업은 전국의 각 시·군·구 단위로 영업구역이 지정되어 있다고 볼 수 있습니다.

 

<생활폐기물 수집·운반업 허가에 관한 입법 연혁>

가. 「폐기물관리법」 이전의 「오물청소법」(1962. 1. 1. 시행, 법률 제914호)에 따르면 오물처리업의 허가권자는 영업을 하고자 하는 구역의 시장·군수였습니다. 즉, 동법 제14조 제1항은 “특별청소지역 기타 각령으로 정하는 지역에서는 그 지역을 관할하는 서울특별시장 또는 시장, 군수의 위임 또는 허가를 받지 아니하고는 오물의 수집, 운반 또는 처리를 업으로 하지 못한다”라고 규정하여, 오물처리업의 허가권자는 영업을 하고자 하는 지역의 서울특별시장, 시장, 군수라고 규정하고 있었습니다. 1979. 12. 28. 개정된 구 오물청소법(법률 제3210호) 제13조 제1항은 “특별청소지역 기타 대통령령으로 정하는 지역에서 오물의 수집ㆍ운반 또는 처리를 업으로 하고자 하는 자는 그 지역을 관할하는 시장ㆍ군수의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 할 때에도 또한 같다.”라고 하여 영업구역이 변경되는 경우에도 변경 지역을 관할하는 시장·군수의 허가를 받아야 했습니다. 이처럼 오물청소법이 시행된 25년간 오물처리업의 허가권자는 영업을 하고자 하는 구역의 시장·군수였습니다. 특히, 영업구역이 변경되는 경우 변경지역을 관할하는 시장·군수가 허가권자라고 법률에 규정한 점을 눈여겨 볼 필요가 있습니다.

나. 1987년 폐기물관리법(1987. 4. 1. 시행, 법률 제3904호) 제정 당시 기존의 환경보전법과 오물청소법으로 이원화되어 있던 폐기물의 관리에 관한 사항을 폐기물관리법으로 단일화하면서 폐기물을 ‘일반폐기물’과 ‘산업폐기물’로 구분하여 일반폐기물처리업을 하고자 하는 자는 업종별로 시장·군수의 허가를, 산업폐기물처리업을 하고자 하는 자는 환경청장의 허가를 받도록 하였습니다(동법 제11조, 제24조). 이때 일반폐기물처리업 중 쓰레기 수집·운반업의 경우 ‘수집장소를 관할하는 시장·군수’에게 허가신청서를 제출토록 하였는데(동법 시행규칙 제19조), 이는 오물청소법 시대와 마찬가지로 ‘영업지역을 관할하는 시장·군수’가 허가권자라는 의미로 볼 수 있습니다. 한편, 이 당시 법률에는 영업구역 변경이 허가 사항이 아니었는데, 이는 아마도 영업구역이 변경되면 변경지역의 허가권자로부터 새로이 허가를 득하는 것을 전제로 한 것이 아닌가 추정됩니다.

다. 1991년 폐기물관리법이 전면 개정(1991. 3. 8. 개정, 법률 제4363호) 되면서 일반폐기물처리업의 허가권자가 기존의 시장·군수에서 시·도지사로, 특정폐기물의 허가권자는 환경처 장관으로 각 승격됐습니다. 이에 따라 일반폐기물처리업 허가를 받고자 하는 자는 ‘주된 영업소의 소재지를 관할하는 시·도지사’에게 사업계획서와 허가신청서를 제출토록 하였습니다(동법 시행규칙 제12조). 주된 영업구역을 관할하는 시·도지사가 허가권자로 된 것이었습니다. 이처럼 폐기물관리법상 시·도지사가 허가권자로 규정되었지만, 지방자치법상으로는 시장·군수·구청장이 시·도지사로부터 권한을 위임받아 허가와 동시에 자신의 관할구역을 영업구역으로 지정하였습니다. 한편, 이 개정 법률에는 영업구역 변경이 허가권자로부터 변경허가를 받아야 하는 사항으로 다시 규정되었습니다. 그런데 변경된 영업구역에 대한 허가는 어느 시장·군수·구청장으로부터 받아야 하는 지에 대해 아무런 언급이 없었습니다. 오물청소법 시절부터 30년간, 영업구역이 변경되면 변경된 지역의 시장·군수로부터 허가를 받아 왔는데, 허가권자가 시·도지사로 격상되면서 변경허가의 허가권자가 모호해진 것이었습니다. 이러한 문제점은 그 이후 특별한 변화 없이 지속되고 있습니다. 1999. 12. 30.부터 시행된 폐기물처리업허가업무지침(환경부 예규 제197호)은 이 문제에 대해 “당해 변경지역을 관할하는 허가권자와 사전협의를 거쳐 결정”하도록 안내하였습니다. 이 지침의 내용은 현재도 동일합니다. 이 지침의 법적 문제점에 대해서는 아래에서 항을 달리하여 살펴보도록 하겠습니다.

 

<생활폐기물수집·운반업 영업구역에 대한 변경허가>

가. 폐기물관리법 제25조 제3항에 따라 폐기물수집·운반업 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 합니다(법 제25조 제11항). 환경부령으로 정하는 중요사항은 폐기물수집·운반업의 경우 ① 수집·운반대상 폐기물의 변경 ② 영업구역의 변경 ③ 주차장 소재지의 변경 ④ 운반차량의 증차입니다(규칙 제29조 제1항 제1호).

나. 폐기물수집·운반업 영업구역의 변경에는 기존 영업구역을 축소하는 경우, 기존 영업구역 외에 다른 지역을 추가하는 경우, 기존 영업구역이 아닌 다른 지역으로 영업구역을 전환하는 경우가 있습니다.

(1) 기존 영업구역을 축소하는 경우에는 특별한 문제가 없다고 사료됩니다. 다만, 영업구역을 축소하더라도 앞서 본 바와 같이 시·군·구 단위 미만으로 변경하는 것은 허용되지 않습니다(법 제25조 제7항 단서). 허가 자체를 시·군·구 단위로 하고 있고 시·군·구 단위 미만의 제한은 허용되지 않으므로 사실상 영업구역을 축소하는 형태의 변경허가는 거의 없을 것으로 보입니다.

(2) 기존 영업구역이 아닌 다른 지역으로 영업구역을 전환하는 경우는 영업구역 변경이 아니라 해당 지역에서 신규허가 절차를 밟아야 할 것입니다. 예컨대, 예산군에 연락장소 또는 사무실 소재지를 두면서 영업구역은 서산군으로 변경할 수는 없다고 할 것입니다. 이런 경우에는 서산군에서 신규허가 절차를 밟아야 할 것입니다.

(3) 기존 영업구역 외에 다른 지역을 영업구역으로 추가하는 경우에 대해서는 해석상 논란이 있습니다.

(가) 먼저, 폐기물관리법상 생활폐기물 수집·운반업의 영업구역을 변경하는 것은 폐기물관리법 제25조 제11항에 허용되어 있으므로 변경허가 절차를 통해 다른 지역의 영업구역 추가가 가능하다는 견해가 있습니다. 다수의 실무례가 이 견해를 따르고 있습니다. 구체적으로 보면, “연락장소 또는 사무실 소재지 관할 허가권자의 관할구역의 범위를 초과하는 지역을 영업구역으로 하고자 영업구역 변경 신청을 한 경우에는 당해 변경지역을 관할하는 허가권자와 사전협의를 거쳐 결정”한다는 폐기물처리업 허가업무지침에 따라 영업구역 변경허가가 이루어지고 있습니다. 그러나 연락장소 또는 사무실 소재지 관할 허가권자가 자신의 관할구역 범위를 넘어서는 지역에 대해 영업허가를 하는 것은 그 변경지역 허가권자의 권한을 침해하는 것이 된다는 점에서 법률상 문제가 있다는 지적이 있습니다. 폐기물관리법에 변경허가의 근거는 있지만, 영업구역을 벗어나 타 허가권자의 권한과 충돌하는 경우에 대해서는 아무런 규정이 없고, 시·도의 조례에도 이에 관해서는 별다른 언급이 없기 때문입니다. 지방자치단체는 법령을 위반하여 사무를 처리할 수 없으며, 시·군 및 자치구는 해당 구역을 관할하는 시·도의 조례를 위반하여 사무를 처리할 수 없습니다(지방자치법 제12조 제3항). 위 지침이 변경지역의 허가권자와 사전협의를 하도록 절차를 규정하고 있지만, 엄밀히 말해 이는 환경부 내부규정에 불과한 ‘지침’에 규정할 성질이 아니라, 법률이나 시·도의 조례에 규정되어야 한다는 반론이 제기됩니다.

(나) 다음으로, 폐기물 발생지 및 근접지 처리원칙에 따라 관할구역에 배출되는 생활폐기물은 시장·군수·구청장이 처리하도록 되어 있고(법 제14조 제1항), 이에 따라 폐기물관리법 시행 초기부터 생활폐기물의 수집·운반업 허가 시에는 영업구역을 시장·군수·구청장의 관할구역 내로 제한해 왔으므로 다른 허가권자의 관할구역을 영업구역으로 추가하려면 시·도지사나 당해 변경지역의 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다는 견해가 있습니다.

(4) 폐기물관리법의 입법연혁과 동법 제25조 제7항, 제11항을 비롯한 전반적인 규정을 종합해 볼 때, 현행 변경허가 절차를 통해 다른 관할지역을 영업구역으로 추가할 수 있다는 견해는 앞서 지적한 바와 같은 법률적 문제점이 있습니다. 현행 폐기물관리제도를 큰 틀에서 살펴보면, 지정폐기물은 국가가 직접 관리하고 사업장폐기물은 배출자가 전국의 폐기물처리업자를 통해 시장 질서에 따라 처리토록 하되, 생활폐기물에 대해서는 기초 지자체장들이 직접 처리하거나 또는 관내에 있는 수집·운반업체를 통해 대행처리한다는 것이 폐기물관리의 기본체계입니다. 그런데 변경허가 절차를 통해 생활폐기물 수집·운반업의 영업구역이 타 시·도 또는 전국 범위로 확장된다면 폐기물 발생지 처리 원칙이 몰각되어 원격지 폐기물 처리로 인한 불법처리 또는 2차 오염의 가능성이 매우 높아질 것입니다. 또한 수 십 년간 각 지자체 관할구역 내로 제한된 영업구역을 통해 안정적으로 정착되어 온 생활폐기물 수집·운반시장이 변경허가를 통한 경쟁업체 난립으로 인해 오히려 국민의 보건위생에 부정적 영향을 미칠 수 있습니다. 이런 점들을 종합해 볼 때, 현행 변경허가 절차를 통한 영업구역 확대는 원래 법령이 의도했던 것과 다른 결과를 초래할 수도 있다고 사료됩니다.